政府不花钱不负债的开发性PPP模式亟待理论和政策创新推动

　　10月29日下午5点，第五届中国PPP发展(融资)论坛的开发性PPP分论坛现场依然挤满了人，这让主持论坛的中央财经大学副校长马海涛有点意外，他感到开发性PPP模式确实前景广阔。

　　PPP被称为政府和社会资本合作模式，2014年经中国政府进一步大力推广后，发展势头迅猛，遍地开花。其中本土化创新产物——开发性PPP项目更是发展迅速，目前城镇综合开发类PPP项目投资规模接近2万亿元。这一创新的PPP模式因其“以人为本且可持续性”，更是引起联合国和世界银行关注和认可，一些经典项目也被国务院表彰、推广。

　　“我们干了十几年，从一开始的园区开发到城市建设，逐渐总结出来叫开发性PPP。开发性PPP最大的特点，是政府和社会资本创新了PPP模式中原有的‘存量取酬’机制，建立了一套‘自我造血，激励相容，增量取酬’的新机制，这极大地调动了政府和社会资本双方的积极性。”开发性PPP龙头企业、华夏幸福基业股份有限公司执行总裁张书峰说。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希是开发性政社合作模式概念提出者。他认为开发性政社合作模式是基于片区整体开发提升整个区域价值，这一自我造血的良性循环对冲项目本身风险，实现了政府和社会资本1+1远大于2的效果。

　　实践中创新产物开发性PPP模式也受到新一轮PPP严监管挑战。刘尚希认为，目前急需政策创新来适应这一新机制，但政策的创新也是很难。从实践中产生机制的创新，需要进一步总结提炼，形成理论的创新，从而推动政策的创新，而进一步来推动实践的创新。

　　开发性PPP模式优势明显

　　中国仍处于快速城镇化进程中，区域均衡发展和人民对美好生活追求，让不少县域城市面临整体的城市更新，系统补齐基础设施和公共配套的短板。

　　在经济增速放缓、大规模减税降费措施以及防范化解地方政府债务风险大背景下，不少市县很难腾出财力，大规模投入产业新城建设。

　　经过十多年摸索完善，聚焦城镇综合开发的开发性PPP模式逐渐受到热捧，其中河北廊坊市固安县与华夏幸福历经17年合作打造的固安产业新城项目是一个经典案例，该项目受到国务院通报表彰，联合国还将其列为“全球60个以人为本、可持续发展的PPP典型案例”。

　　“我们是开发性PPP模式最大的受益者。与华夏幸福17年的产业新城合作，使固安经济社会发生了翻天覆地的变化。概括一句话，就是使固安由一个农业大县、财政穷县实现了向产业兴城、经济强县的历史性跨越。”固安县委书记王海说。

　　距离天安门广场正南50公里的固安县，在2002年地区生产总值(GDP)只有21亿元，财政收入刚过亿。

　　固安县与华夏幸福2002年签约共建固安产业新城，从新城前期规划到产业引入、城市运营等全面推进，17年来固安县发生了天翻地覆变化。2018年固安县GDP达到274.9亿元，比2002年增长超13倍。固安县获得了全国科技创新百强县、全国绿色发展百强县、国家创新型县等一系列的荣誉。

　　王海总结，开发性PPP模式首先解决了开发资金问题，园区开发需要大量的资金投入，固安产业新城开发17年来，基础设施投入都由华夏幸福承担。华夏幸福在该项目收益来源于通过对引入的各类产业项目提供配套服务收益，和合作区域内新增的地方财政收入的一部分，当地政府不增加任何债务以及隐性债务的风险，而且双方合作到期之后，政府方实际支付责任不足部分可按合同约定豁免。

　　“开发性PPP模式把企业的积极性、企业家高效率充分调动起来，政府给企业提供各方面的支持和帮助，两个积极性合二为一，实现了决策的高效率、建设的高效率、招商的高效率、服务的高效率。这至关重要。”王海说。