陈功：中国政策进程的四个阶段

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 陈功

　　中国政策的形成机制似乎总是神秘的，影响又十分巨大。尤其是在一带一路的今天，中国已经不由自主的融入世界市场，因此中国政策究竟是如何制订出来的，这个问题的关心者，已经远远超出中国的边界，为世界各国所重视。大家都在探究和期待的发现是，中国的政策究竟是如何产生的？

　　现实并不总是按照科学的逻辑进行，中国是从计划经济转型而来的社会主义市场经济大国，由于政府控制着几乎全部政策资源和主要经济资源，中国的国家治理与经济发展都与政策高度相关。很多时候，没有政策就筹集不到资源，就办不成事，更不用说实现宏图大略。这是中国被称为“政策大国”的重要原因。唯其如此，如何保持政策工作的科学性、建设性、适用性，在中国的实际经济运行中就显得十分重要。

　　广义的政策工作，包括各种战略的谋划、总体规划的研究与编制、各类专项政策（如产业政策、金融政策等）的制订、执行和评估工作等，实际上形成了围绕政策的复杂系统活动。在某种程度上，政府工作的运行过程，就是政策思路的形成、制订、发布、执行、评估的过程。前国家发改委财政金融司司长徐林日前发表文章，谈到他29年政策生涯中参与国家规划和政策工作的体会与思考，从一个窗口反映了中国政策工作的内容和特点。

　　规划类的工作（尤其是五年规划）在中国的政策类工作中非常重要，它体现了国家对未来发展的战略目标和蓝图构想。在现实的规划工作中，要考虑政治意愿、内外环境、目标设定、发展导向与约束、发展安排等多个方面。规划的编制具有一定的开放性，但整体上还是在政府体系之内进行，是在大致封闭的系统内完成的工作。不过，在新的国际国内环境下，规划制订面临一系列的挑战。

　　徐林认为挑战主要体现在如下方面：一是在市场经济体制下，规划的作用有局限。随着国内市场与国际市场一体化加深，如果以过于刚性的经济社会发展规划作为引导和约束，对于日益自由化的经济体制和市场主体可能产生误导。二是在复杂多变的环境下，规划官员认知水平的局限性，会对规划的科学性、合理性和可操作性产生诸多影响。三是规划的功能和手段越来越受到国际规则的制约。中国经济已经深度融入全球经济，各类发展规划形成的影响不仅限于国内，需要结合相关国际规则的演变，对我国的规划制度、政策手段进行创新和设计，减少与国际规则的矛盾。四是国家规划体系建设需要完善和精简。尤其是竞争性领域的规划数量过多过滥，规划之间功能不匹配、内容相互矛盾，需要精简，尽可能实行多规合一。

　　对于有中国特色、对市场有较大影响的产业政策，徐林认为存在较大的改进空间，中国需要制订更加聪明的产业政策。一是将选择性产业政策转型为功能性产业政策，重点为不同产业发展营造公平的竞争环境，减少具有所有制、产业和区域歧视性的支持或约束政策，减少对所谓鼓励产业的各类补贴，减少因补贴导致的公共财政预算配置扭曲和各级各类补贴支撑的产能过剩和资源浪费；二是围绕最核心最薄弱的产业技术环节和瓶颈进行扶持，重点强化对基础性核心技术和工艺的研究开发支持；三是在国际贸易谈判中坚持要求发达国家取消针对中国的高技术产品出口限制，如果不取消就坚持我国在这些领域的进口替代政策权利；四是减少各级政府主导的产业引导基金规模和数量，让市场化股权投资基金和创业投资基金发挥作用；五是继续开放包括制造、服务、信息、研发在内的国内市场，积极参与全球化产业链和研发链的构建和相关国际规则的制定，构建可预期的国际化制度保障。

　　徐林还认为，研究制定政策的政府官员不同于学校和研究机构的学者。但无论从事规划还是政策制定，作品首先要经得起专业的审查和检验，然后才是政治正确和利益相关者之间的政治平衡。如果只关注政治正确而经不起专业推敲的规划和政策，不可能成为有利于引导国家发展的好规划和好政策。

　　从复杂的整体来看，徐林有关中国政策规划的感叹和思考，主要集中产业政策的领域和范围，但实际中国政策的范围远远大于此。尤其是外交、地缘、冲突、改革开放和宏观经济诸方面的政策，影响因子更为复杂和多变，所导致的冲击也更大。