董登新：“五险三金”整合的政策逻辑

　　众所周知，我国缴费型社会保障制度大体有8个，人们俗称“五险三金”，其中，“五险”是指社会保险，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，它们属于第一支柱，既是基本保障，也是底线保障；“三金”包括住房公积金、企业年金、职业年金，它们属于第二支柱，是补充保障，是基本保障之外的附加保障。这八个制度的总缴费，构成了用人单位与个人的社会保障总负担。

　　一直以来，“五险三金”叠加的、畸高的名义总缴费率，不仅吓坏了不少民营企业和中小企业，同时也加大了守法经营企业的劳工成本和心理负担。依法完全缴费吧，企业确实吃不消；完全不缴费吧，于法于理又说不过去，于是不少中小企业“自我降费”：不缴费或是少缴费。这是制度扩面的尴尬，也是企业守法的纠结。

　　为了简化社保缴费制度，并有效降低企业缴费负担，我在国内首提“五险三金”整合的政策建议，将“五险三金”整合为“三险一金”，将8个制度整合为4个制度，不过，这一政策主张的提出，也经历了一个不断完善的思考过程。

　　在2015年前，我国缴费型社会保障制度只有“五险两金”，职业年金尚未推出。在这一阶段，我的注意力主要放在“两金”整合上，但“五险”整合尚未形成完整思路。

　　因为研究美国证券市场的特殊原因，2002年我开始系统研究美国社会保障制度及养老金问题，近20年来我和我的研究生一直坚守这一研究方向，对美国社会保障及私人养老金的研究有了更深入的理解和感悟。其中，最深的感悟有两个：第一，美国资本市场与私人养老金有着千丝万缕的联系，二者相互依存、不可分割；第二，美国政府十分重视社会保障资源的制度整合（Integration），并将税收递延的优惠政策精确运用到极致。

　　为此，我在国内率先提出了“用养老金思想改造中国股市”的政策主张，同时我也逐渐形成了对我国社会保障资源进行制度“整合”的系列思考，并最终提出了将“五险三金”整合为“三险一金”的政策主张。

　　2012年4月，我在北京参加一次有关住房公积金制度改革的专家咨询会，会上有专家明确主张废除住房公积金制度，理由是它已完成了“房改”赋予的历史使命，应该退出历史舞台。而我则主张保留住房公积金这一珍贵的“制度遗产”并加以改造，让它重新焕发青春活力。在会上我提出了我的看法：住房公积金制度经过十年房地产大开发，它已具备强大的群众基础和社会知名度，而且这一制度的覆盖面、普及性非常好，废除它十分可惜。相比之下，与它同时诞生的企业年金却徒有虚名、形同虚设、发展严重滞后，几乎没有多少人知道它，更没有多少人拥有它，但企业年金与住房公积金同属第二支柱的补充保障制度，完全可以将二者合并。因为住房公积金原本拥有住房保障与补充养老双重功能，只是法律没有解释：为什么住房公积金账户结余只能退休才能提空？事实上，在国外，自有产权房也是具有补充养老功能的，它可以通过出租、卖掉或是反向抵押来达到“以房养老”的目的。

　　此次会议结束后，我又反复思考了住房公积金与企业年金合并的必要性和可行性，并给《中国社会保障》杂志写了一篇专稿《合并住房公积金与企业年金，高起点打造中国版401（k）》。只可惜，杂志编辑认为文章想法太大胆、太敏感，不适合刊载！

　　整好时隔一年后，2013年4月，我受邀在深圳参加“住房公积金制度定位”专家咨询会议，在这次会议上，我将住房公积金与企业年合并的思路作了更清晰的表述，只是在名称上做了一些调整，我建议将住房公积金与企业年金合并为“强制公积金”，简称“强积金”，并以全国各地的住房公积金中心的数百个网点作为经办和管理机构，并能充分利用其现有的训练有素的4万从业人员。这既是制度资源，也是制度财富，而不是制度包袱。

　　在会议上，我强调指出：“两金”同时并存，既加大企业缴费负担，又是两个两极分化的双重叠加，两金合并迫在眉睫、刻不容缓。同时，我主张应将住房公积金定位为双重功能：住房保障与补充养老。更何况美国的401（k）也提供首套房贷款支持，很显然，这也为我的“两金合并”、“功能杂交”提供了国外实践经验支撑。

　　事实上，在“五险三金”8个制度中，唯有企业年金是自愿实施的，而其他7个制度都是强制推行的。当企业上缴了名义费率畸高的“五险”及住房公积金后，大多不可能再自愿上缴企业年金，很显然，在“五险三金”中，唯有企业年金是制度抛弃的，也是企业可以公开抵制的。这既是制度设计的不公平、不合理，也是企业年金制度形同虚设的重要原因。