关于我区土地流转模式及政策的几点建议

　　扎实推进农村土地流转，实行适度规模经营，是发展现代农业，建设社会主义新农村的客观要求，也是稳定承包经营制度，发展壮大农村经济，增加农民收入的重要举措。为深入贯彻落实《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，切实推进全区土地流转工作，区政协将此列为常委会年度调研课题，通过实地考察、听取汇报、座谈讨论等方式深入开展专题调研，结合定海实际情况，并合理借鉴外地经验，形成了本调研报告。

　　一、定海区土地流转现状

　　我区农村土地流转始于上世纪90年代初期。2009年，为解决耕地抛荒，促进规模经营，加快发展海岛生态高效农业，全区土地流转速度加快,截至2018年底，定海区家庭承包经营农户42576户、家庭承包经营面积64998亩，其中土地流转面积为39510亩，占家庭承包经营面积的60.78%；流转出承包耕地的农户24211户，占家庭承包经营农户的56.86%。从流转形式看，有出租、转包、互换、转让、股份合作和代耕等多种方式，其中以出租和转包两种形式最多35252亩，占流转总面积的96.5%；从流转的期限看，短期流转比例较高，季节性流转和流转期1～5年的分别为7852亩和8533亩，两者占总流转面积的44.9%；流转期5～10年的7393亩，占总流转面积的20.2%；流转期10～20年的10635亩，占总流转面积的29.1%；流转期20年以上的2124亩，占5.8%。从土地流转模式看，主要分为四种：农民代耕种植模式、集体“反租倒包”模式、农户委托流转模式、大户自行承包模式。

　　(一)农民代耕种植模式，即外出务工经商、全家居住城区或无劳力耕种的农民把所承包的耕地，以口头委托、转包等形式流转给同村农户或由亲戚朋友无偿(低偿)代耕，以保持耕地的肥力，不改变承包地的原貌和耕作条件。此种模式在我区总土地流转比例中占9.7%，在我区主要涉及小沙、双桥、金塘等镇(街道)，其特征是流转的土地面积小、地块分散，流转双方关系不稳定，期限不确定，一般以种植粮食蔬菜为主，无书面协议。其特点是灵活性较强，由农户间口头协商，矛盾纠纷较少，但存在农户自行生产、缺乏规模和规划的问题。

　　(二)集体“反租倒包”模式，即村集体(或镇、街道)根据农业规模经营需要，以一定数量的租金将已发包给农民的土地使用权反租过来，通过土地整理、基础设施建设，改善生产条件后，再倒包给本集体经济组织的农民或租赁给集体经济组织以外的人种植蔬菜、瓜果、花卉。此模式在我区总土地流转比例中占15.5%。我区马岙现代农业综合示范园区、小沙街道省级设施农业生产基地的建立都采用了“反租倒包”这一模式。如马岙现代农业综合示范园区建设总面积3000亩，街道通过反租的形式流转土地，搭建智能化大棚1200平方米，大棚800套，然后倒包给12户种植大户经营。此模式能带动农户发展农业规模化生产，提高农业产业化经营水平，其缺点是土地流转期限较长，投入相对较高，存在流转到期后土地恢复难题。

　　(三)农户委托流转模式，即农户将自己的承包地委托村集体或其他中介组织代为流转，达成流转意向，与村集体签订委托流转协议后，经营户是与村集体组织签订流转合同，投资经营方不直接与农户发生关系。此种模式各镇(街道)均有涉及，约占我区土地总流转面积的32.5%。一般由政府或业务部门牵线搭桥，依托引进经营大户或工商企业投资效益农业或建立生产基地带动土地流转，促进规模经营。其特点是规模面积较大、流转期限较长、流转金相对较高，流转价格每亩每年一般为500～800元。

　　(四)大户自行承包模式，即农户根据自身经营能力，以短期流转为主要方式，租赁同村和相邻村农户的承包土地。此种模式约占我区土地总流转面积的42.3%，在我区种粮大户较为集中的小沙、双桥、马岙、岑港、金塘等重点农业镇(街道)得到广泛应用，主要用于种植水稻，适当兼种蔬菜、瓜果等经济作物，流转期限在1～5年之间。其特点是流转形式灵活，租赁费低，一般在200～400元之间，但存在被流转对象不稳定的问题。

　　二、定海区土地流转存在的困难与问题

　　为了适应现代农业的发展要求，我区在正确引导和规范农村土地承包经营权流转，推进土地适度经营等方面做了大量积极的工作，并取得了一定成效。但当前土地承包经营权流转规模扩大速度加快，流转对象和利益关系多元化形势下也存在不少问题。

　　(一)农民流转意愿不强。经调查发现，部分农民的思想观念较为传统，土地流转意愿较弱，很大程度上制约了土地的流转。其主要原因：一是长期以来，受农村传统思想的影响，部分农民形成了强烈的恋土情结，把土地作为命根子的观念根深蒂固。二是由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民，在口粮自给、务工收入不稳定和怕务工经商亏本后无退路等因素考量下，土地流转意愿极低。三是在二、三产业相对发达的镇(街道)，对于部分经济收入较高的农户，因土地出租金较低，故缺乏对土地流转的兴趣。四是部分农户缺乏对土地流转和土地征用的准确认识，更倾向于通过土地征用模式，以得到土地补偿费。