矿山生态修复市场化运作的关键是释放土地政策

矿山生态修复是我国生态文明建设的重要内容。2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中就明确规定，要加快治理突出生态环境问题，开展矿山地质环境恢复和综合治理。

总体来讲，我国矿山生态修复存在历史欠账多、现实矛盾多、投入不足等突出问题。矿山生态修复功在青山绿水，事关民生福祉，具有较强的公益属性。同时，矿山生态修复又需要投入巨额资金，目前仅靠财政投资无法满足矿山生态修复的客观需求。所以，做好矿山生态修复工作，必须解决“钱从哪出，利从何来”的关键问题。

目前，矿山生态修复已经成为环境产业的重要组成部分，很多社会资本也都在尝试进入矿山生态修复领域。如何在政府部门、矿山企业、社会资本、土地权利人之间建立一种良性的运作机制，在政府发挥主导作用的前提下，既解决了社会资本关心的投资回报问题，也切实保障了土地权利人的利益，通过合作共赢的方式，最终实现矿山生态环境得到有效修复，生态文明建设水平不断提高的局面。

有人提出，矿山生态修复可以采取“开发式治理”模式，即用矿山残留的矿产资源开发收益来平衡矿山生态修复投入资金，解决矿山生态修复资金投入问题。笔者认为，一方面，已经关闭的矿山残留的矿产资源开发收益，能够平衡矿山生态修复投入资金的，客观上应该属于少数矿山，所以该模式普遍适用性不强；另一方面，过往以矿山环境治理项目等名义变相开采矿产资源的案例比比皆是，必须对此种模式持谨慎态度，防止以矿山生态修复名义再来变相开采矿产资源，规避矿产资源管理的法律制度。

笔者一直认为，在矿山生态修复过程中，主要利益来源应当是矿山生态修复后土地资源的再开发和再利用，只有释放矿山生态修复中土地政策红利，才能建立起真正的矿山生态修复的市场化运行机制。现实中案例也多证明这一点，比如上海的“深坑酒店”项目，威海华夏城矿坑修复项目等，都是对矿山生态修复后土地资源的再利用。其实，对矿山生态修复中土地开发利用的支持和激励政策已有很多规定，只是散见于不同时期不同的政策文件，缺乏系统化和集中体现，不被大多数人所知晓。

2008年《国土资源部关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发〔2008〕176号）中明确提出，积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目，增加的耕地可在省级国土资源部门统筹安排下有偿使用。

2011年《土地复垦条例》（国务院令第592号）规定了土地复垦激励措施，主要包括：1、退还耕地占用税。土地复垦义务人在规定的期限内将生产建设活动损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，依照国家有关税收法律法规的规定退还已经缴纳的耕地占用税。2、确定长期使用权。社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于无使用权人的国有土地的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给投资单位或者个人长期从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。如果土地属于有权利主体的，通过签订土地复垦协议，明确复垦任务要求以及复垦后的土地使用和收益分配。3、政府给予补贴。历史遗留损毁和自然灾害损毁的土地所有权人或者使用权人，自行将损毁土地复垦为耕地的，由县级以上地方人民政府给予补贴。4、用作补充耕地指标。县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的，按照国家有关规定可以作为本省级行政区域内进行非农建设占用耕地时的补充耕地指标。《土地复垦条例》更多强调的是将矿山建设用地复垦成耕地或者其他农用地。

2014年《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）中规定，县级以上地方国土资源主管部门在本级人民政府的领导下，会同有关部门建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地进行再开发，对因采矿损毁、交通改线、居民点搬迁、产业调整形成的废弃地实行复垦再利用，促进土地优化利用。鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用。鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。

2015年原国土资源部下发的《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》（国土资规〔2015〕1号）中规定了历史遗留工矿废弃地复垦利用的奖励政策。将历史遗留工矿废弃地复垦按照建设用地增减挂钩管理。纳入历史遗留工矿废弃地复垦利用试点的，工矿废弃地复垦项目验收合格后，省级国土资源主管部门按照核定的复垦面积，下达建新计划指标。新建建设项目可以使用建新计划指标，不再占用统一的新增建设用地指标。社会资本投资历史遗留工矿废弃地复垦利用试点项目的，建新计划指标可以自己使用，建新节余指标也可以进行交易，但原则上不得跨县级行政区域使用。该办法主要调整历史遗留工矿废弃地复垦利用，并且必须纳入原国土资源部的改革试点，政策适用领域较窄。

2016年国土资源部联合工业和信息化部、财政部、环境保护部、国家能源局共同发布《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号），从土地复垦和产业发展相结合角度提出，坚持开放发展理念，将矿山地质环境恢复和综合治理与相关产业发展融合推进。鼓励引进国外矿山地质环境恢复和综合治理的新技术和新模式，积极开展国际合作。拓展绿色矿山建设模式，鼓励矿山企业参与矿山地质公园建设、经营和管理。探索矿山地质环境恢复和综合治理与地产开发、旅游、养老疗养、养殖、种植等产业的融合发展。