关于“风光”补贴缺口和大比例弃电问题的研究

北极星太阳能光伏网讯:✴ 本文由北京大学国家发展研究院能源安全与国家发展研究中心、中国人民大学经济学院能源经济系联合课题组完成。

课题组成员(按姓氏拼音排序)：陈醒、郭巍、黄潦、黄卓、胡大源、刘满平、唐·罗伯特(Don Roberts)、宋枫、夏凡、谢伦裕、徐晋涛、王敏(文章执笔人)、俞秀梅。

课题负责人：王敏。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”）

摘要：中国当下可再生能源发展面临补贴资金缺口急剧膨胀以及“弃风弃光”居高不下的双重挑战。本研究在实地调研基础上，讨论分析了现有固定上网电价制度如何在制度层面上形成“地方请客、中央埋单”的资源配置逻辑，并与僵化的电力市场体制产生种种摩擦和矛盾，进而形成上述发展困局的。在进一步分析总结当前经济新形势和可再生能源发展国际经验的基础上，本文提出解决问题的思路，并立足还原风电和光伏发电的商品和环境属性，对如何调整和过渡当前的可再生能源补贴政策提出相应政策建议。

自2006年1月颁布《可再生能源法》以来，中国风电和光伏发电产业迅猛发展。在2006-2015年期间，中国风电累计装机容量从259万千瓦到1.45亿千瓦，增长56倍，全球占比从3.5%增长到33.4%；光伏累计装机从8万千瓦到4348万千瓦，增长534倍，全球占比从1.2%增长到18.9%；并分别在2010年和2015年超过美国和德国成为全球第一大风电和光伏装机大国，创造了世界上前所未有的可再生能源发展速度。2015年，中国风力发电1851亿千瓦时，光伏发电392亿千瓦时，分别占总发电量的3.2%和0.7%、一次能源消费总量的1.4%和0.3%。

但是，中国可再生能源的发展也面临挑战。在高额补贴政策驱使下，中国风电和光伏装机得以超高速发展，但也更快地碰到了各国发展风电和光伏所遭遇到的问题和挑战，并与中国原有僵化的电力体制产生种种摩擦和矛盾。其中尤为突出的是，中国可再生能源发电的补贴资金缺口急剧膨胀、“弃风弃光”比例不断攀升。

中国对可再生能源补贴的资金来自对全国范围内销售电量所征收的可再生能源电价附加。为缓解补贴资金困难，中国可再生能源电价附加自2006年征收以来，历经5次上调，从0.1分每千瓦时提高到1.9分每千瓦时，增长19倍。然而，面对风电和光伏发电的跳跃式发展，补贴资金缺口却愈滚愈大：2014年底，缺口140亿元；2015年底，缺口400亿元；2016年6月底，缺口550亿元；至2016年底，累计资金缺口突破600亿元。

2015年风电和光伏发电补贴总额已高达600亿-700亿元。而根据2016年底国家能源局发布的《风电发展“十三五”规划》和《太阳能发展“十三五”规划》，2020年风电和太阳能发电规划装机将达到2.1亿和1.1亿千瓦，分别是2015年底装机容量的1.45倍和2.53倍。如果不大幅度调整现有补贴政策，以每千瓦风电和光伏发电年平均发电2000小时和1500小时、平均每千瓦时补贴0.2元和0.5元的保守数字计，届时年补贴资金将接近1600亿元，与当前中国近1500亿的财政扶贫资金旗鼓相当。再考虑到20年的补贴年限，中国在风电和光伏发电上的总补贴支出最保守估计将超过1万亿元。改革可再生能源电价补贴政策，迫在眉睫。

中国风电与光伏装机容量已跃居世界第一，但受制于经济下行和电力需求疲软、电网外送通道建设滞后以及省际电力市场壁垒等体制因素，2014年以来设备利用小时数持续走低，弃风弃光问题凸显。2014年、2015年和2016年上半年，中国平均弃风率分别为8%、15%和21%。2015年以来，中国平均弃光率持续保持在12%左右的高位。其中，中国西北和东北众多省份弃风弃光问题尤为严重：2016年上半年，甘肃、新疆和吉林的弃风率分别达到了47%、45%和39%；甘肃和新疆的弃光率则高达32%。相比之下，同为风电和光伏装机大国的德国，弃风弃光率只有1%。显然，在现有约束没有得到实质性解决的前提下，继续保持风电和光伏装机高速发展，弃风弃光问题将愈演愈烈。

本研究旨在梳理中国风电和光伏发电发展的现状和问题，厘清各种问题的根源，分析未来发展面临的约束和困难，并对解决问题可行的政策思路进行讨论。

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高额补贴驱动高速发展

自2003年开始，中国尝试以市场化的补贴方式“特许权招标”确定风电上网价格，稳步推进可再生能源的发展，也为下一步出台风电固定上网标杆电价提供价格参考。特许权招标是由政府对一个或一组新能源项目进行公开招标，由各发电企业竞价决定该项目的上网价格。2003-2007年，中国共进行五期风电项目的特许权招标，总装机容量达到330万千瓦，占2007年底风电累计装机容量的56%。