超大型城市智慧化治理体系建设研究

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党的十九大报告提出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。2017年，我国的城镇化率已经达到了57.35%，城市治理的质量对提升人民的满意程度起到了关键性作用。

    一、整体治理：跨部门协同治理新范式

(一)整体治理的内涵

目前，针对城市治理，“精细化管理”的思想已经得到了自上而下的认同。2015年的中央城市工作会议也明确提出，要统筹政府、社会、市民三大主体，创新城市治理方式，加强城市的精细化管理。这就需要构建一个新型的“政府—社会—市民—企业”协同治理体系。

为了实现城市这种多元化主体的“精细化管理”要求，政府部门间应当做到专业无缝协同，信息顺畅传递。为此政府应引进“整体性治理”理论，即以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调和整合，[1]不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理模式。[2]

(二)整体治理的智慧化呈现

从“整体性治理”的基本内涵来看，“整体性”政府和“智慧化”政府是一对辩证依存的概念。

1.智慧化是整体性治理的现实抓手。基于整体性治理理论的城市管理是建立在现代信息网络技术基础之上的。[3]首先，先进的网络技术能够实现纵向层级与横向机构间合作关系的有机结合，使以往难以解决或不可能解决的公共治理问题得以解决。[4]其次，它不仅是一种技术手段，更是一种颠覆性思维。传统的资源经济理念中，整个系统处于一种“零和”的状态，资源是独占的，不可分享的。随着现代信息网络技术的普及而推广的信息经济理念中，系统是“多赢”的，资源是共享的，可复制、可增值。例如，汽车作为一种资源是独占的，但出行信息是可共享的。市民的出行信息可以作为交通部门路况预警的参考、市政部门设置道路停车位的依据，也可以作为环保部门测算排放量的数据。同样的信息不仅不会消亡，反而会在共享过程中获得增值。

2.整体性治理是智慧化的指导思想。网络信息技术在政府各部门的独立应用会导致部门职能的割裂和信息的孤岛，需要整体性思想将整个政府甚至整个城市统一起来。充分利用部门“内”的沟通优势，建立部门“间”的信息渠道，打通政府和市民间的信息通路，这样的城市才是真正高效、智慧、统一的系统。

    二、超大型城市治理体系建设面临的难题

超大型城市大多拥有较发达的科技水平，政府信息化水平也相对较高。但是，政府的信息化建设多为体系内系统，而部门“间”的信息隔断和职能割裂是当前信息系统难以解决的问题。

(一)部门内专业职能明确，部门间却缺乏协同

超大型城市往往具备更加专业和完备的管理机构，但是与专业化分工相伴而生的是职能的碎片化和统筹的困难。[5]以城市拆违为例，规划和国土资源管理委员会的职能是审批建筑信息，而建筑物在规定之外是否有违章加盖，则不在其职责之中。工商管理部门对商户进行资质审查，而对方营业场所是否属于不合规的“开墙打洞”，则不属于工商管理部门管辖。最终，治理工作由城市管理委员会具体执行，导致一线城管执法队伍成为矛盾的中心。

(二)部门内上下信息沟通顺畅，部门间却信息流阻隔

职能的碎片化势必导致信息的孤岛，彼此之间无法连通。各部门还是以资源经济时代下的心态来看待信息。这就直接导致了信息的断裂，缺乏整体性、系统性流转渠道，进而影响了城市管理的效率。例如北京市，各个区都有自己的城市管理指挥系统，功能完备、数据实时更新。根据要求，每一个派出的任务单都必须进行处置，不能擅自搁置或跳过。实际工作中，城管执法队接受的案件派单来源非常广泛——96306平台、12345热线、12341热线、城管联席会议、群众举报、社区来访以及上级检查发现的问题等，但并没有统一的派单处理平台。多种来源很容易使城管执法队重复工作，甚至使一些发现者举手之劳就可以解决的事情变得复杂化。

(三)政府积极作为，民众却缺乏认同