深化电改背景下电网企业保底供电制度法律研究

北极星智能电网在线讯:摘要 本轮电力体制深化改革过程中，各类市场主体进入电力市场，供电可靠性和稳定性成为值得关注的问题。国家秉持安全为底线的理念，强调对非市场化用户、放弃选择权的用户等实施保底供电。改革推行至今，各地也陆续出现售电公司退出市场、政府启动保底供电服务的情况。文章研究目的在于对保底供电责任的基础理论问题进行研究与论证，以期为改革实践提供相关参考。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：张继忠）

一、保底供电的概述

（一）保底供电的概念

保底供电并非一个规范的学术概念或用语，在我国最早出现在《中共中央、国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发【2015】9号）中，其中第17条规定：“电网企业应无歧视地向售电主体及其用户提供报装、计量、抄表、维修等各类供电服务，按约定履行保底供应商义务，确保无议价能力用户也有电可用。”

随后保底供电作为电网企业在电力改革中的一项兜底性义务，广泛规定于各电改文件之中，用语也包括了“保底供应商”（中发【2015】9号文）、“保底供电责任”（发改运行【2019】1982号、发改运行【2019】105号等）、“保底供电义务”（发改经体【2019】27号等）、“保底供电服务”（国能综通资质【2018】102号、发改能源规【2018】424号等）等。

随着我国电力改革进程的不断推进，学界和行政主管部门对保底供电制度的认识、研究和规定也在不断发生变化。因此，保底供电的内涵和外延尚处于不断变动之中，目前无法进行准确、全面的概念界定。

但根据现行国内外制度规定，可以梳理出保底供电制度的目的和作用，即保障国家范围内所有电力用户能够获得不因电力交易模式、交易对象等的变化而中断的及时、持续、稳定的电力供给。

（二）保底供电的起源及其演变

通过本轮电改，售电侧形成了由售电企业、配售电企业向市场化电力用户售电的市场化电力交易，而尚未市场化的用户依然保持由电网企业按照政府定价向其售电的“双轨制”售电现状。为了保证市场化售电主体能够平稳退出电力市场、保障所有用户的用电权益，有必要对非市场化用户以及非正常情况下退市的市场化用户提供保底供电服务。

国外电力市场中，由于大多数国家已经实现了电力的完全市场化，故保底供电制度一般由两部分组成：一是对放弃选择市场化售电商的电力用户，由原供电商继续供电，一般称为“默认合同供电”（Default Contract）;二是对已经进行市场化电力交易的用户，在其售电商无法正常提供电力服务时，由政府指定的保底供电商介入供电以保障电力用户持续用电的制度，一般称为“应急供电”（Last Resort Service）或“紧急供电”。

我国电改文件对保底供电的规定，也发生了从未区分保底供电情形，到区分市场化和非市场化用户，在保底供电电价、触发条件等方面进行规定的变化。

（三）我国保底供电制度相关规定

目前，我国保底供电制度并未体现在立法层面，多规定于党政机关文件、部委规章及部委规范性文件，地方性法规和地方政府规章偶有规定，主要有《中共中央、国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》、国家能源局《关于征求<电力中长期交易基本规则（征求意见稿）>意见的函》第19和第20条、国家发展改革委《关于做好2020年电力中长期合同签订工作的通知》第12条、国家发展改革委《关于全面放开经营性电力用户发用电计划的通知》第2条第9款、国家发展改革委、国家能源局《关于规范开展第四批增量配电业务改革试点的通知》等文件中。

二、我国保底供电制度实际操作

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（一）保底供电的提供主体

保底供电服务的提供主体为保底供电商，依据电改相关文件内容，保底供电商的确定以拥有输、配电网运营权为必要条件。

首先，电力法沿用以供电营业区或配电区域作为保底供电义务的地域划分界限的规定，由拥有输电网运营权的电网企业作为一级保底供电商，履行最终保底责任。

其次，各项改革文件都规定，对配电网拥有运营权的企业，因其“在其投资建设的配网所构成的区域范围内被视为与电网企业性质相同的企业”，故“拥有和承担配电区域内与电网企业相同的权利和义务，应按国家有关规定和合同约定承担保底供电服务和普遍服务”。这类公司配电区域内用户所选择的售电公司也存在破产、停止营业、退出市场等风险，因此，这类配售电公司在其配电网所及区域内，对用户承担保底供电责任。

最后，当二级保底供电商（配售电企业）无力履行保底供电责任时，由电网企业接收并提供最终保底服务。

（二）保底供电的服务对象

根据现行改革文件规定，现阶段保底供电的服务对象有以下四类用户：

1.非市场化的电力用户