政策的能动空间在哪里？

但是无疑，“十四五”规划如何坚持“严控煤电”的基调与说法，必须在高度透明与可验证的基础上证明“多严算严”，到底是“控制”还是“催促”的基本问题。

如何使煤电行业内部竞争起来？

俗话说“同行是冤家”。2003年，长春超市为争客源大打出手，鸡蛋要一毛钱一个，而其成本在两毛以上。长春市区不过280多万人，但是营业面积超过5000平方米的大型超市就有17家，所以才有这样的低价竞争。

但是，这对于煤电行业远远不是一个事实。以至于这一形态影响了人们的观念，出现了很多与市场规律相反的理念与思维方式，特别是将整个煤电行业看作铁板一块的“拟人化”理解，做战场指挥官式指挥。

比如，有文章讲到，“发电行业要抓住机遇，利用关停补偿政策，对一些超龄服役、扭亏无望、能耗环保安全不达标、又无力投入改造的老小机组，或者未予核准、证照不全的违规煤电机组，因地制宜实施“主动关停”，以提高设备利用效率”。煤电行业存在诸多的市场主体，理应具有独立的市场决策权，并且不能合谋。这种“集体一致”行为涉嫌市场垄断，国家市场监督管理总局应该有个说法。

中国电力企业联合会在2019年的文章中讲：要尽快引导电煤价格下调至绿色区间。按照基本逻辑，电煤价格那是市场形成的，电力价格跟成本的问题，跟煤炭行业没有任何关系。煤与电本来是亲密合作的上下游，无矛盾一说。煤电亏损了，就去想方设法通过政治手段压煤价。这种反市场逻辑，市场监督管理总局也绝不能让其得逞。

本来，煤电由于技术寿期很长，各个时期建设的机组很多，有些能源效率低一些，有些还贷压力大一些，有一些管理成本高一些。对于这样一个高度差异化的市场，有亏有赚很正常，也是行业新陈代谢所必须的。所以，所谓“全行业亏损”的说法，缺乏认识含义，属于把高度异质的电厂放一块说特点，缺乏有效的含义。

煤电机组从建设来看，存在一定程度的竞争，但是这种竞争属于争取政府的审批权，属于一种不正常的竞争，规则也不甚清楚。往往显性的规则是“先来先得，规划盘子满了，后来的就没戏了”。前能源局审批官员许永盛的案情调查显示：其在2008年至2012年担任国家能源局电力司司长期间收受了十几家公司的贿赂总计561万元，并为上述单位在27个电力项目审批方面谋取利益。

27个项目，平均一个项目受贿额只有区区25万左右，还不及一个典型中型电厂项目的万分之一。这一“审批”权力的市场价值如此之低其实提醒我们：这一总量控制的目标并没有想象中那么严，而是可以轻易突破的（这同样是未来担心所谓控制可信度的理由）。所以，在建设侧，煤电之间是缺乏竞争的。

煤电建成后，其市场份额是省级发改委或者经贸委审批的，只要保证不被关掉，就能上电量分配的谈判桌，分得大体类似的发电小时数。这是我国煤电内部缺乏竞争的重要原因。

如何在建设与运营阶段使得煤电内部充分竞争起来，是“十四五”期间一个关键的任务。因为理论上，市场价格会提供充分的依据，协调各个机组的市场份额——边际成本低的市场份额大，边际成本高的市场份额小；并且在长期指示新建煤电机组的经济性。

但是，这一足够的价格信号在“十四五”期间是否能够形成，从现在短期日前市场（所谓“现货”）的试点来看，并不现实。

主要的电力现货市场改革试点充满着对市场规则的扭曲，特别是习惯性地在一次分配（市场开放竞争）中搞二次分配（转移支付）扭曲，使得这些市场或者发育不起来，或者完全是一个人为控制的市场玩具（比如过小的价格限制区间）。

这种情况下，如何使煤电内部竞争起来，必须引入额外的行政措施或者公共政策。这一点在这样一个规划论证时点，显得尤为重要。

要么彻底放开，要么彻底禁止？

从中央政府制定总体规划的视角来看，必然存在诸多的考量，特别是煤电行业与煤电竞争性行业（可再生能源与环保组织）迥异的利益诉求。

一方面是煤电行业的游说，不给发电量，再缩小市场份额，我们的资产就搁置了，“死给你看”。地方政府帮腔，电厂亏损了，我们就没有财税收益了。

一方面是风电光伏以及各种环保组织的游说，大力发展可再生能源，如果煤电市场份额还足够大，我们就“搁置”了，2030年50%的非化石电力目标就完不成了。