刘守英：止于2013年的土地奇迹 始于2020年的土地

疫情恍如隔世，2020年的非常规开启让社会进入了非常规状态。待疫情散去，经济体系亦会回到常规。疫情前中国正在经历一场历史性的经济转型，这些历史性的变化与土地制度有着密切的关系。

　　土地奇迹止于2013年

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　　土地制度的独特性是创造中国经济奇迹的最重要的秘密

　　中国经济奇迹的模式中最独特的特征是土地模式的推动，这种模式由政府主导，在政府之手和市场之间形成良性的互动和协调发展，一定程度上是改革开放之后中国经济奇迹的发动机。

　　这种制度的特殊性可以概括为以下四点：第一，它是一套二元土地制度，农村土地集体所有，城市土地实行国有制；第二，土地的转用实行的是政府垄断土地的一级市场，统一供应土地；第三，在土地的结构转变中，由政府享有土地的增值收益；第四，实施土地的用途规划管制，通过土地指标管理达成经济增长目标。

　　这套独特的土地制度安排，使得地方政府有抓手推动地方经济发展，具体表现为：

　　第一，政府可以很好的将土地指标的管控与经济增长目标和区域发展战略相结合。在改革开放后，尤其是90年代以后，经济发展的主战场在沿海地区，彼时建设用地的指标投放量、建设用地的规模也主要匹配在沿海地区；2003年后，区域发展战略调整，为解决区域不平衡问题，土地指标的调整在西部大开发、中部崛起的区域再平衡战略中起到很大作用。

　　第二，建设用地的供应量在保增长、促发展中也起到了很大的作用。中国土地管理的基本目标是严格保护耕地，保障粮食安全。实际上，土地管理的目标也有隐性的双重性，即是在保耕地、保粮食安全的同时也在保增长。从下图可以观察到：2013年之前建设用地出让面积与GDP增长存在较高的相关性。

　　图1：中国GDP与国有建设用地出让面积相关性（1993-2017）

　　第三，这种以土地为引擎的经济增长模式中的一个重要特点是依赖高投资，直接表现为在经济增长的过程中，基础设施用地投放量和占比的不断增加。

　　图2：中国GDP与基础设施用地供应相关性（2003-2017）

　　（1）以地工业化

　　中国的土地资源禀赋在工业化的过程中面临两个重要问题：耕地总量不足和土地结构问题。

　　从耕地总量来看，农业学家经常提到的一个数字是：我们需要增加7亿亩的土地才能够解决全部人口的吃饭问题，侧面反映中国的土地资源不足，不足以自给自足支撑大规模的工业化。土地结构问题表现在南北不平衡。南方的水土、气候更适合农业种植，土地资源禀赋自然的平衡方式是南粮北运，而改革开放后我们观察到的是北粮南运和主粮以外的粮食进口。

　　中国的整体资源禀赋是不足以支撑中国启动工业化的，那我国是如何克服土地资源禀赋的不足，而变身世界制造工厂的呢？很大程度上得益于这套独特的土地制度，在用地供应量上，高速增长时期我国近40%的土地用以配置于工业用地；在结构上倾斜于工业化的主战场沿海地区。

　　首先，这套特殊的土地制度保证工矿仓储用地的高额配置。

　　其次，压低工业地价维持制造业成本竞争优势。从下图中可以看出：商服地价、住宅地价高企的过程中，工业地价长期保持低水平。是中国成为世界工厂竞争优势中除了劳动力的低成本和高素质外的另一个重要竞争力。

　　图3：工业用地地价、商服地价及住宅地价变化情况（2000-2018年）

　　第三点，园区工业化作为中国工业化的一个重要特征也得益于这套特殊的土地制度安排。首先政府在做园区建设时通过两种方式解决了园区的资本来源：即直接划拨土地给企业，由企业进行基础设施建设；用园区的土地抵押进行基础设施建设。而低价获得土地之后的抵押融资也赋予了企业资本能力。2007年工业企业土地抵押贷款金额和面积分别为1727亿元和54594公顷，到 2014年分别上升至9686亿元和171180公顷，较2007年分别增长了4.61倍和2.14倍。

　　（2）以地城市化