城市更新要用好规划和土地政策
雷爱先：全联房地产商会城市更新和既有建筑改造分会专家委员会委员，北京房山新城投资有限责任公司副总经理，城投智汇（北京）管理咨询有限责任公司执行董事。
城市更新是城市政府通过优化配置城市土地资源和空间资源，提升城市功能，改善人文环境的综合整治活动。城市更新改造中，城市政府无一例外地面临四大问题、困难和障碍，直接影响城市更新工作的推进。
一是以“大拆大建”为主要方式的旧区改造导致风貌破坏，历史保护问题亟待重视。不少城市在城市更新、旧区改造过程中，速度效率优先，保护与改造同时推进，改造的目标明确具体，配套政策措施到位，但历史风貌保护的范围、规模、建筑量等目标模糊，政策不具体。从而导致在实际推进中，改造的范围、拆迁量远大于保护的范围，改造大规模持续进行，历史保护却以小范围试点的方式间断性开展。这种改造方式普遍存在于我国城市更新过程中，其结果，历史文化风貌不仅未得到保护和修复，反而不同程度地遭受了损毁。同时，“大拆大建”的旧区改造方式导致了作为城市最基本公共空间——街道的大量消失，传统城市形态的街巷被改造成为宽大的交通干道。这种方式不可持续。
二是城市规划方向需要重新调整。城市更新是以空间资源重新配置为基础的存量规划，具有产权和利益复杂的特点。旧城改造与新城建设的规划逻辑完全不同，新城规划是增量规划，是以新增建设用地为配置对象、基于空间扩张为主的规划；城市更新规划则是促进建成区功能优化调整的存量规划，需要探索政府、社会和市场主体共同参与、兼顾各方利益、上下互动的协商式、开放式的规划方法。规划对象转向存量用地及空间后，存在规划“从上至下”的刚性与“从下至上”的弹性的融合问题，存量规划的实施问题，需要规划国土部门及时应对，在职能定位、管理重点、制度设计等方面进行统筹谋划。
三是土地利用方向调整存在限制。城市更新改造过程中，城市规划大多是将城市中心、核心区的工业、仓储、批发市场、居住区调整为公共文化设施、公共服务设施。城市规划性质的调整，反映到土地利用方向上，是将土地价值较大的仓储物流、商服、住宅等经营性用地调整为收益较小或非盈利性用地的公共设施、公益事业用地。越是历史文化名城，城市规划的调整难度越高。这种土地利用价值的逆向调整，限制了城市更新中通过改变土地用途弥补更新成本的可能性，直接加大了城市更新的经济成本。同时，部分城市的中心区、核心区内严控建筑高度，地上空间的调整也受限制。由于土地利用方向和地上空间的双重限制，城市更新项目推进难。广州在以“三旧改造”（旧村庄、旧厂房、旧城镇）为主体的城市更新过程中，较容易的是旧村改造，其次是旧厂改造，最难推进的是老城改造。
四是城市更新涉及
2008年以来，珠三角、长三角地区的大中城市，探索开展了旧城改造、三旧改造、城市更新活动。城市政府将空间规划布局调整和存量土地盘活利用有机结合，城市规划和土地政策灵活搭配，形成了一大批城市更新的典型案例，同时，城市更新中的土地、规划、资金政策体系也从原来的单独发力走向组合发力，成为城市政府推动城市更新工作不可或缺的制度保障，所形成的基本经验主要有三点：
一是明确了城市更新工作的基本原则。主要有：城市更新要坚持政府引导、规划引领，与空间布局相吻合；坚持市场取向、共建共享。发挥市场在资源配置的决定性作用和政府调控作用，鼓励房屋土地产权人、企业等市场主体和社会力量多方参与城市更新，形成多元化更新模式；坚持利益共享、多方共赢。建立完善经济激励机制，协调好产权人、开发单位、政府等各方利益，实现利益共享， 实现城市功能完善、民生改善、文化传承多方共赢。坚持公众参与、平等协商。充分尊重土地和房屋权利人意愿，保障土地和房屋权利人的知情权、参与权，建立平等协商机制，做到公开公平公正，实现和谐更新。
