构建以《能源法》为引领的可再生能源法律政策体系

北极星风力发电网讯:2005年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国可再生能源法》(简称《可再生能源法》)。自此，我国建立了以《可再生能源法》为基础的可再生能源法律政策体系，为我国可再生能源产业的快速发展提供了重要支撑。但行业自身及目前的法律政策体系仍然存在一些问题，影响着行业的长远健康发展。

2020年4月10日，国家能源局发布公告，对《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》（简称《能源法》）向全社会公开征求意见。在《能源法》立法工作有望取得突破的背景下，如何统筹《能源法》与可再生能源法律政策体系的关系，使《能源法》发挥其统领作用，进一步促进我国可再生能源的高质量发展，是本文试图探讨的问题。

可再生能源法律政策体系的现状

《可再生能源法》：搭建行业发展的法制框架

《可再生能源法》的出台使可再生能源的开发利用逐渐步入法制轨道，其确立的多项基本制度已成为可再生能源法律政策体系的基础，主要包括：总量目标制度，即规定一定时期内可再生能源在整个能源结构中的比例，为市场主体提供市场发展的导向信息；全额保障性收购制度，电网企业与依法取得行政许可或报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源上网电量；分类(上网)电价制度，针对不同的可再生能源技术(风电、太阳能发电、小水电、生物质能发电等)，分别确定上网电价并向社会公布，意在统筹发展技术水平不同的能源品类，明确投资回报，限制不正当竞争；专项基金制度，国家财政设立了可再生能源发展基金，资金来源于国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等；基金除用于各类可再生能源发电补偿外，还用于可再生能源开发利用项目的补贴、补助等。

配套政策：拆解宏观目标，着眼落地执行

作为可再生能源行业基础性与框架性的法律，《可再生能源法》难以对可再生能源开发利用中的具体问题进行规定,其有效实施还有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的法规、规章、技术规范及相应的发展规划。因此,在《可再生能源法》实施后，国家发改委、财政部、原电监会等各有关部门制定了大量配套规章及规范性文件，例如《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《可再生能源产业发展指导目录》、《分布式光伏发电项目管理暂行办法》、《加强生物燃料乙醇项目建设管理促进产业健康发展的通知》、《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》等。

除上述直接依据《可再生能源法》的规定发布的规章和政策之外，各有关部门还依据其职责制定了很多与可再生能源间接相关的规范性文件，例如《国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》、《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》、《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知》，对规范新能源项目用地合法性发挥了积极作用。除了全国性立法和政策之外，一些地方人大和政府也根据地方具体实际情况制定了相应的地方性法规、规章或者指导性文件。

可再生能源发展与当前法律政策体系

在能源管理体制与立法结构方面，政出多门、立法零散、效力层级低，导致法律与政策执行效果不佳。对可再生能源管理施加直接或间接影响的部门包括发改委、财政、国土、环保、科技、农林等多个政府部门，各部门制定政策通常从各自职能角度出发，如各部门沟通或协调不畅、政策衔接不够，则会在政策的解释与适用过程中产生歧义或矛盾，影响政策执行效果；且目前可再生能源领域尚无专门性的行政法规，部门规章也不多见，大量政策文件属于效力层级较低的一般规范性文件,权威性与执行力度不足。

在能源战略与能源规划方面，规划出台滞后且相关规划之间协调性不足，对行业的指导力度不够。例如，我国“十一五”、“十二五”期间的《可再生能源发展规划》曾分别滞后了两年多和一年半的时间，在一定程度上影响了其对产业发展的指导性。规划之间的协调性不足主要表现在两个方面：一是中央和地方规划目标协调性不足，地方规划目标普遍高于国家规划目标，造成项目布局存在盲目性，产业发展面临无序化，如国家“十三五”规划中确定新疆风电发展目标为1800万千瓦，而新疆可再生能源“十三五”规划中确定风电发展目标为3650万千瓦，远超国家规划目标；二是行业上下游相关规划协调性不足，如电源建设规划和电网配置规划协调不足，没有充分考虑可再生能源发电发展规模和布局的需要，造成可再生能源发电的并网难、外送难，导致可再生能源消纳的压力较大。